مخاطب بسیاری از نصیحت‌ها، هشدار‌ها و راه‌حل‌های ارائه شده، نیز مردم هستند. بعضی مسئولان از مردمی گله می‌کنند که به‌جای استفاده از اتوبوس‌های فراوان که سر هر کوچه و خیابان مشتاقانه منتظر مسافران هستند تا آن‌ها را به موقع به محل کار یا خانه برسانند، با رفتار غیرمسئولانه و با استفاده از اتومبیل‌های شخصی خود باعث آلودگی هوا می‌شوند، یا مردمی که به‌جای خرید اتومبیل‌های نو و استاندارد، که با قیمت ارزان و به فراوانی عرضه می‌شود، به‌نحو حیرت‌انگیزی اصرار دارند که‌‌ همان اتومبیل‌های قدیمی، فرسوده، غیراستاندارد و آلوده‌کننده را به خیابان‌ها بیاورند، و به مردم یادآور می‌شوند که سرانه تولید آلودگی شهروندان سهل‌انگاری که از اتومبیل شخصی استفاده می‌کنند چهارده برابر شهروندان وظیفه‌شناسی است که از اتوبوس استفاده می‌کنند و...

بعضی مسئولان و نهاد‌ها هم به ارائه اطلاعات وحشت‌آوری از عوارض خطرناک جسمی و روانی آلودگی هوا، به خصوص بر روی کودکان و بیماران، می‌پردازند و به این ترتیب نگرانی جدیدی را بر نگرانی مدام از خطر زلزله احتمالی می‌افزایند. برخی نیز در این میان به تبیین علت مشکل و راه‌حل‌های آن می‌پردازند، که تقریباً همه آن‌ها، به درستی، علت اصلی آلودگی هوا را «فقدان شبکه کارآمد حمل‌ونقل عمومی و تعداد زیاد اتومبیل‌های فرسوده و غیراستاندارد» و راه‌حل اصلی را نیز انجام اقدام‌های موثر برای رفع این مشکل می‌دانند. من در این نوشته قصد دارم با تعریف و توضیح بیشتری درباره اهمیت «ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر»، ضرورت فوری و قطعی توقف هرچه سریع‌تر آفت «شهرفروشی» را که از سال‌ها پیش به جان تهران (و همه شهر‌ها و آبادی‌های کشور) افتاده و پایتخت را با سرعت به سمت نابودی و اضمحلال پیش می‌برد، و به سهو یا به عمد در این اظهارنظر‌ها حرفی از آن نیست، به عنوان قدم اول برای هر نوع اصلاح، یادآور شوم. بی‌توجهی به «ظرفیت شهر» و شهر فروشی، طی سال‌های گذشته، در چهار زمینه «تراکم‌فروشی»، «توافق»، «ناتوانی در برخورد با تخلفات» و «ماشین‌فروشی» به‌طور مستمر ادامه داشته است.

۱. ظرفیت شهر و تراکم‌فروشی: محدوده شهر تهران حدود ۷۰۰ کیلومتر مربع وسعت دارد. این محدوده دیگر امکان گسترش ندارد، زیرا از شمال و شرق به ارتفاعات البرز، از غرب به کرج و از جنوب شرق تا جنوب غرب به پاکدشت، قرچک، پالایشگاه، اسلام‌شهر و... محدود شده است. این ظرف ۷۰۰ کیلومتر مربعی مثل هر ظرف دیگری یک ظرفیت، یا به بیان دقیق‌تر دامنۀ ظرفیتی معین دارد (دامنه‌ای که یک سر آن «ظرفیت مطلوب» است و سر دیگر آن «حداکثر ظرفیت قابل تحمل»).  درست همان‌طور که مثلاً یک اتاق خواب با ابعاد ۴*۳ متر و وسعت ۱۲ مترمربع برای خوابیدن ۱ یا ۲ نفر مطلوب، برای ۳ یا ۴ نفر قابل قبول، برای ۵ یا ۶ نفر قابل تحمل، ولی برای ۱۰-۱۲ نفر غیرقابل تحمل و خطرناک است، یا یک سالن رستوران که ممکن است برای پذیرایی از یک‌صد نفر مشتری مطلوب، برای ۱۵۰ نفر قابل قبول، برای ۲۰۰ نفر قابل تحمل، ولی برای بیش از آن غیرقابل تحمل باشد (یعنی نه کسی بتواند در آن غذا بدهد و نه غذا بخورد و نه حرکت کند و...).

 ظرفیت جمعیتی ظرف تهران در طرح جامع اول (که در سال ۱۳۴۹ تصویب شد)، ۵/۵ میلیون نفر تعیین شده بود. طرح جامع دوم تهران (که در سال ۱۳۷۱ تصویب شد)، به دلیل تحولات بعد از انقلاب و در نتیجه بازنگری در امکانات و محدودیت‌ها، این ظرفیت را تا حدود ۸ میلیون نفر افزایش داد، ولی شورایعالی شهرسازی با آن موافقت نکرد و بالاخره سقف جمعیتی ۶۵/۷ میلیون نفر برای شهر تهران تصویب شد. این رقم، که در چارچوب «طرح مجموعه شهری تهران و شهرهای اطراف آن» در سال ۱۳۸۲ توسط هیات دولت نیز تصویب شده است، هنوز هم به لحاظ قانونی اعتبار دارد و نقض نشده است. طبق مطالعات طرح جامع جدید در دست تهیه تهران نیز اگر وجود حداقلی از خدمات و تسهیلات عمومی مثل پارک و مدرسه و بیمارستان و غیره را برای ساکنان شهر ضروری بدانیم شهر تهران حداکثر بیش از حدود ۶/۸ میلیون نفر نمی‌تواند جمعیت بپذیرد. با تعریفی که در بالا ارائه شد می‌توان عدد اول (۵/۵ میلیون نفر) را برای شهر تهران مطلوب، عدد دوم (۶۵/۷ میلیون نفر) را قابل قبول و عدد سوم (۶/۸ میلیون نفر را) حداکثر قابل تحمل دانست (البته اگر نخواهیم مثل بعضی از شهرهای هند در خیابان‌ها و زیرپل‌ها یا مثل قاهره در قبرستان‌ها بخوابیم و یا اینکه نخواهیم ارتفاعات البرز را مثل تپه زورآباد کرج اشغال کنیم و...)

در همه‌جای دنیا برای کنترل و حفظ تعادل بین اندازه جمعیت و ظرفیت شهر‌ها، از ضوابط ناظر بر کنترل سطح اراضی مسکونی، تراکم ساختمانی مسکونی، و حداقل اندازه واحد مسکونی که در چهارچوب طرح‌های شهری تعریف و تعیین می‌شوند استفاده می‌کنند. طرح جامع اول تهران هم برای همین منظور ضوابط و حساب و کتابی داشت که بعد از انقلاب نیز تا حدود سال‌های ۶۹-۶۸ کمابیش رعایت می‌شد. در طرح جامع دوم تهران هم ضوابطی برای این منظور تعیین و تصویب شد، طبق ضوابط طرح مذکور سطح کل اراضی مسکونی شهر تهران حدود ۱۶۰ کیلومتر مربع و میانگین تراکم ساختمان‌های مسکونی حدود ۱۲۰ درصد تعیین شده بود. بعد از پایان جنگ تحمیلی که فرصتی برای پرداختن به مسائل پیش آمد، مسئولان متوجه شدند که شهر تهران به لحاظ ظاهری و باطنی به هیچ وجه شایستگی پایتختی جمهوری اسلامی را ندارد. فقدان شبکه مناسبی از خیابان‌ها و بزرگراه‌ها، ترافیک سنگین، زشتی، کثیفی،... و ده‌ها عیب کوچک و بزرگ دیگر ابتدا عده‌ای را به فکر انتقال پایتخت انداخت. بعد از مطالعه معلوم شد که این کار زمانی بین ۱۵ تا ۲۵ سال و صد‌ها میلیارد هزینه دارد و عملی نیست. در آن زمان محدودیت‌های مالی کشور فکر درآمدزایی سازمان‌ها و نهاد‌ها را نیز تقویت کرده بود. در چنین شرایطی بود که راه‌حل «تراکم فروشی و توافق» کشف شد: جنگ تمام شده، دوران سازندگی شروع شده، سرمایه‌گذاری رونق پیدا کرده و تهران هم دارای جاذبه‌های فراوانی است که خریداران بسیار دارد، پس می‌شود شهر را فروخت و از درآمد حاصله به آن سروصورتی داد. همین راه‌حل به‌کار گرفته شد. شهرداری به سرعت پولدار شد، گسترش پیدا کرد و توانست هم روی پای خود بایستد و هم به توسعه و عمران شهر بپردازد. الحق که در مدتی کوتاه چهره تهران عوض شد، بزرگراه‌هایی که در طرح جامع پیش‌بینی شده و سال‌ها روی کاغذ مانده بود به سرعت ساخته شدند. پارک‌های زیادی ایجاد شد، حاشیه بزرگراه‌ها به سبزه و گل آراسته شد، فرهنگسرا‌ها ساخته شد و شهر تمیز و زیبا شد و....

ولی از‌‌ همان ابتدا گروهی که شاید دوراندیش‌تر بودند از عاقبت کار ترسیدند و با این شیوه مخالفت کردند. ولی لذت و جاذبه پول و قدرت فراوانی که از این راه به‌دست می‌آمد و کارهایی که با آن می‌شد کرد گوش شنوایی نگذاشته بود. مالکان زمین و ساختمان‌های قدیمی نیز از اینکه ملک‌شان گران‌تر شده بود، و بسازوبفروش‌ها هم از اینکه می‌توانستند سودهای کلان ببرند خوشحال و راضی بودند، دولت هم از اینکه تهران خرجی برایش نداشت و علاوه بر آن به خرج تهران می‌توانست پاسخگوی بخش عمده‌ای از نیاز به سرمایه‌گذاری و تامین شغل و تامین مسکن باشد راضی بود. ناله و شکایت کسانی هم که ناگهان در همسایگی‌شان ساختمان‌های بلند به آسمان می‌رفت، در این شادی عمومی به گوش کسی نمی‌رسید. حتی بحرانی که در سال۷۶ برای مدیریت شهرداری تهران پیش آمد و نیز تغییر دولت نتوانست جلوی این شهرفروشی را بگیرد و تنها به محدودکردن ارتفاع ساختمان‌ها به ۷ طبقه و سخت‌تر‌کردن شرایط احداث ساختمان‌های بلند‌تر اکتفا کرد. البته بعد‌ها تلاش شد که با ضوابط دیگری این محدودیت به ۵ طبقه و کمتر برسد، ولی دیگر کار از کار گذشته بود.

توافق:  «توافق»، اصطلاحی بود که از‌‌ همان سال‌های ۶۹-۶۸ باب شد، و منظور از آن جایگزین‌کردن ضوابط و طرح‌های مصوب شهری با توافق بین شهرداری و مالکان است. توافق به غیر از میزان تراکم ساختمانی، شامل «تغییر کاربری» هم می‌شود. منظور از تغییر کاربری این است که مالکانی که زمین آن‌ها طبق طرح‎‌های شهری به فضای سبز، مدرسه و یا سایر خدمات عمومی اختصاص یافته است می‌توانند با واگذاری مالکیت بخشی از زمین خود به شهرداری برای تامین خدمات شهری (۶۰ تا ۷۰ درصد)، بقیه را به احداث ساختمان‌های مسکونی و یا تجاری و اداری اختصاص دهند.

همچنین مالکان بعضی از ساختمان‌های مسکونی می‌توانند، با پرداخت مبلغی، پارکینگ و طبقه همکف ساختمان خود را به نمایشگاه اتومبیل یا پیتزافروشی و... و یا طبقات بالا‌تر ساختمان خود را به دفا‌تر کار و مطب پزشکان و غیره تبدیل کنند. رواج و استمرار این نوع توافق‌ها نیز، هم باعث افزایش بی‌رویه سطح زمین و زیربنای مسکونی شهر شد و هم موجب استقرار بی‌قاعده واحدهای اداری و تجاری در میان محلات مسکونی و یا حاشیه خیابان‌هایی که ظرفیت آن‌ها روزبه‌روز کم و کمتر می‌شد.

ناتوانی در برخورد با تخلفات: در میانه این هرج‌ومرج سازمان‌ها و نهادهایی که اگر از شهرداری قدرتمند‌تر نبودند ضعیف‌تر هم نبودند، وقتی دیدند شهرداری که طبق قانون مسئول نظارت بر اجرای ضوابط شهری است، خود به فروش تراکم و توافق و غیره، مشغول است، دیگر نیازی به رعایت ضابطه و قانون ندیدند. در بسیاری از پادگان‌هایی که طبق مصوبه سال ۱۳۶۴ شورای‌ عالی شهرسازی قرار بود از محدوده و حریم شهر خارج شوند و اراضی آن‌ها به خدمات شهری اختصاص یابد ساختمان‌سازی‌های وسیع مسکونی صورت گرفت. اراضی خارج از محدوده قانونی در شرق شهر، در شمال بزرگراه بابایی و تا دامنه کوه، عرصه آپارتمان‌سازی‌های وسیع شد و ... به این ترتیب باز بر سطح اراضی و زیربنای مسکونی تهران افزوده شد، و طبیعی است که شهرداری که خود به توافق بر سر فروش شهر مبادرت کرده بود قادر نبود جلوی این تخلفات را بگیرد.

ماشین‌فروشی: اما ماشین‌فروشی داستان دیگری است که از حوزه عمل دستگاه مدیریت شهری و شهرداری خارج است. ماشین‌فروشی کشف گروهی دیگر است که متوجه شدند با تولید وسیع اتومبیل و درآمد ناشی از فروش آن به دو برابر قیمت، و بیشتر، می‌توان دارویی برای بسیاری از زخم‌های اقتصادی کشور فراهم کرد. چندی پیش در جایی نوشته بودند که سود حاصل از فروشِ فقط یکی از انواع اتومبیل‌های تولید سایپا، به حدود ۱۶۰۰ میلیارد تومان می‌رسد. بدیهی است که وقتی می‌توان از ماشین‌فروشی چنین درآمدی کسب کرد هیچ‌گاه دستگاه‌های مسئول، در عمل، به فکر توسعه و بهبود سیستم حمل‌ونقل عمومی نمی‌افتند، چون اگر به تعداد کافی اتوبوس‌های مجهز و سیستم منظمی از حمل‌ونقل عمومی وجود داشته باشد، بسیاری از مردم دیگر مجبور نخواهند بود با فروش فرش، النگو و غی، پول خرید ماشین بدهند.

*******

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در چنین شرایطی که ما همه بر سر شاخ نشسته‌ایم و بُن می‌بریم و دیوانه‌وار خانه می‌سازیم و خیابان می‌کشیم و ماشین نمره می‌کنیم، تمام حرف‌ها درباره توسعه پایدار، حفظ سلامت محیط‌زیست، توسعه حمل‌ونقل عمومی، مبارزه با آلودگی هوا، حفظ هویت و زیبایی شهر و... همه و همه در حد شعار و آرزو باقی می‌مانند. مشکل تهران آنطور که برخی می‌گویند «مهاجرت» نیست. مهاجرت از سایر نقاط کشور به استان و شهر تهران مدت‌هاست آنقدر کاهش پیدا کرده که دیگر مسئله اصلی نیست، بخش عمده افزایش جمعیت آینده شهر تهران (و منطقه کلانشهری تهران)، مثل همه کلانشهرهای کشورهای در حال توسعه، ناشی از رشد طبیعی جمعیت است. مطالعات «طرح مصوب مجموعه شهری تهران و شهرهای اطراف آن» این موضوع را به‌خوبی نشان داده و اثبات کرده است. رشد جمعیت شهر تهران در فاصله سال‌های ۷۵-۱۳۶۵ به نصف رشد طبیعی (حدود ۱/۱ درصد) کاهش پیدا کرده بود. یعنی تهران مهاجرفرست شده بود و نه مهاجرپذیر. روندی که امروز برعکس شده و جمعیت تهران به دلیل رواج و تداوم تراکم‌فروشی به‌طور مداوم در حال افزایش است.

امروز دیگر مردم و مسئولان چاره‌ای جز پذیرش این واقعیت ندارند که حل همه مشکلات تهران (از جمله آلودگی هوا) در درجه اول جلوگیری فوری از فروش شهر در همۀ اشکال آن است. درست همان‌طور که حل همه مشکلات مجروح یک تصادف شدید در درجۀ اول مستلزم جلوگیری از خونریزی اوست. اگر بخواهیم صادقانه با مسئله تهران برخورد کنیم هیچ متخصص و مسئولی نباید به مردم آدرس اشتباه بدهد. مشکل اصلی ما مشکل شهرفروشی است. نکته مهم این است که این مشکل فقط مربوط به تهران نیست. تهران مثل همیشه الگوی همه کشور است. تراکم‌فروشی و توافق می‌رود تا همه شهرهای ما را دچار بحران کند. امروز حتی فرمانداری‌ها و بخشداری‌های دورافتاده دنبال کسی می‌گردند که پولی بدهد و سوله‌ای بسازد. تمام سواحل شمالی و تمام منطقه زیبای کلاردشت و غیره، به خاطر همین بیماری در حال نابودی و اضمحلال هستند. ماشین‌فروشی هم مثل تراکم فروشی در سطحی وسیع‌تر همین حکایت را دارد. حالا ما بر سر دوراهی سختی قرار گرفته‌ایم. یا باید همین راه را ادامه بدهیم تا روزی که دیگر رفت‌وآمد در تهران ممکن نباشد و اثری از باقیمانده باغات زیبای تهران نمانده باشد، یا باید فوراً فکری بکنیم. گام اول برای خروج از بحران آلودگی هوا و همچنین سایر بحران‌های گریبان‌گیر تهران، انجام اقدامات زیر است:

۱) جایگزین‌کردن فوری «توافق و تراکم‌فروشی» با «طرح و ضابطه» نوع، میزان و نحوه استفاده از اراضی و ساختمان‌های شهر، طبق قانون، باید تابع طرح‌ها و ضوابط مصوب شهر باشد. البته باید توجه داشت که تبعیت مردم از طرح و ضابطه به‌طور جدی در گرو رعایت آن توسط شهرداری و سایر وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی و نظامی و عمومی است.

۲) قطع فوری وابستگی درآمد شهرداری به فروش مازاد تراکم ساختمانی مسکونی: بیش از ۸۰ درصد درآمد شهرداری تهران از محل فروش مازاد تراکم ساختمانی (عمدتاً مازاد تراکم ساختمان‌های مسکونی)، تامین می‌شود. این درآمد فارغ از تاثیر مخرب ناشی از افزایش مستمر و بیشتر از ظرفیت جمعیت شهر، به شدت ناپایدار است و با تغییرات در بازار مسکن دچار نوسان می‌شود و در آینده نزدیک که تهران به حد اشباع و به وضعیت غیرقابل زندگی می‌رسد به شدت کاهش پیدا می‌کند.

۳)درآمد شهرداری از محل عوارض ساخت‌وساز باید بر «اجرای طرح‌های شهری» متکی باشد و نه بر «تخلف از طرح‌های شهری» و خوشبختانه تهران در این زمینه از استعدادهای فراوان برخوردار است. البته استفاده از این استعداد‌ها مدیریت سنجیده می‌طلبد.

۴) شهرداری تهران (و همه شهرداری‌های کشور)، باید مثل اکثریت شهرهای دنیا، بخش قابل توجهی از درآمد خود را از محل انواع مالیات‌ها که توسط مالکان، شاغلان و ساکنان شهر پرداخت می‌شود تامین کنند. اما با سابقه و وضعیتی که در شهر تهران پیش‌آمده در حال حاضر افکار عمومی برای پذیرش آن آمادگی لازم را ندارد. مردم حاضرند مبالغ قابل توجهی شارژ ماهانه برای اداره امور ساختمان‌ها یا مجتمع‌های مسکونی که در آن زندگی می‌کنند بپردازند ولی پرداخت عوارض (یا شارژ) به شهرداری را نه‌تنها نمی‌پذیرند، بلکه آن‌را غیرعادلانه می‌دانند، به‌خصوص وقتی که شهرداری تراکم هم نفروشد. حل این مشکل در کوتاه‌مدت ممکن نیست و به کار فرهنگی مستمر و گسترده و مهم‌تر از آن، تبدیل شهرداری به یک نهاد پاسخگو نیاز دارد. یعنی نهادی که نظر مردم را در نحوه هزینه منابع مالی می‌پرسد و رعایت می‌کند و صورتحساب هزینه‌های انجام‌شده را نیز به‌طور شفاف در اختیار پرداخت‌کنندگان مالیات قرار می‌دهد (درست همان‌طور که هیات مدیره‌های مجتمع‌ها و شهرک‌های مسکونی عمل می‌کنند).

تا زمان تحقق اصلاحات فوق در نظام مالیۀ شهرداری، دولت باید تامین بخش عمدۀ نیاز مالی شهرداری را به فوریت و هرچه سریع‌تر برعهده بگیرد. ادارۀ مملکت، در شرایطی که بخش عمده جمعیت کشور در شهر‌ها زندگی می‌کنند، یعنی اداره امور شهر‌ها و ادره امور کلانشهری مثل تهران که تمام پیچیدگی‌های اداره یک مملکت را بلکه بیشتر از آن دارد یعنی اداره مملکت.

و نکته آخر که در فرصتی دیگر باید به تفصیل به آن پرداخت ضرورت ایجاد هماهنگی در مدیریت شهر است. عرصه واقعی پایتخت فقط محدوده ۷۰۰ کیلومترمربعی تحت مدیریت شهرداری تهران نیست. در پیرامون تهران ۵-۴ میلیون نفر هم در ده‌ها شهر و آبادی اطراف زندگی می‌کنند. روزانه ده‌ها هزار نفر بین تهران و این شهر‌ها و آبادی‌ها برای کار، سکونت، و مقاصد متعدد دیگر رفت‌وآمد می‌کنند. بنابراین تهران یک جزیرۀ تنها نیست و با شهر‌ها و آبادی‌های پیرامون خود مجموعه واحدی را تشکیل می‌دهد که اجزای آن سرنوشت مشترک دارند. بدون توجه به این کلیت مسائل شهر تهران نه قابل تشخیص است و نه قابل حل.

*کار‌شناس ارشد معماری و شهرسازی و مدیر سابق «طرح مجموعه شهری تهران» در سال‌های ۷۶ تا ۸۱

منبع: دوماهنامه راه ابریشم، ویژه جامعه شناسی